$10,7 mil millones en deuda de pensiones. Aprueban Ley de Sostenibilidad Fiscal

Por Alessia Genoves

Con 57 votos a favor durante la Sesión Plenaria Ordinaria N.º 57, la Asamblea Legislativa de El Salvador aprobó la Ley de Sostenibilidad Fiscal para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. La medida coincide con una acumulación de US$2,347.06 millones en Certificados de Obligaciones Previsionales (COP) y US$8,395.16 millones en Certificados de Financiamiento de Transición (CFT), alcanzando un total de US$10,742.22 millones en deuda previsional hasta abril de 2024, según el Informe de Pensiones de la Oficina Nacional de Estadísticas y Censos (ONEC) del Banco Central de Reserva (BCR).

Fundamento legislativo de la Ley de Sostenibilidad Fiscal

El objeto de la ley está consignado como “emitir normas y lineamientos, que garanticen la sostenibilidad fiscal de mediano y largo plazo de las finanzas públicas, y que contribuyan a la estabilidad macroeconómica del Estado” (art. 1). La norma establece tres pilares de acción: una regla fiscal con objetivo de endeudamiento, un Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), y un presupuesto anual que se conforme con la normativa vigente.

La ley sostiene que “el Estado debe garantizar la sostenibilidad fiscal entendida como la capacidad para mantener sus finanzas públicas en una condición estable y manejable a largo plazo” (art. 2). El Ministerio de Hacienda actuará como ente rector y consolidará informes sobre la situación financiera del Sector Público No Financiero (SPNF).

El ámbito de aplicación incluye al Gobierno Central, instituciones descentralizadas no empresariales, empresas públicas no financieras y municipalidades, incluyendo expresamente a la Dirección de Obras Municipales, el Fondo de Conservación Vial, y al Instituto Salvadoreño de Pensiones (art. 3).

El Ministerio de Hacienda emitirá normativa técnica obligatoria, incluyendo “criterios de consistencia fiscal” y “cláusulas de excepción”, y podrá ajustar normas para instituciones descentralizadas no empresariales sin obstaculizar programas de inversión (art. 4).

Reglas fiscales y obligaciones institucionales

El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) es un “instrumento de programación fiscal” para guiar la política presupuestaria y de endeudamiento. Debe incluir un informe del resultado fiscal, escenario económico base, estrategia fiscal, riesgos fiscales y sostenibilidad de deuda (art. 6).

La Regla de Responsabilidad Fiscal establece que el límite de endeudamiento con pensiones para el SPNF debe ser del 70% del PIB. “La razón de deuda con pensiones como porcentaje del PIB no podrá ser mayor a 80% del PIB en 2030, ni mayor al 75% en 2035”. La meta de largo plazo debe alcanzarse en 2045 (art. 7).

Existe una cláusula de suspensión que permite dejar sin efecto temporalmente la regla fiscal ante “caída del PIB real de al menos 1.5% por dos trimestres consecutivos” o ante emergencias con “un costo fiscal equivalente al menos al 1% del PIB” (art. 8). La formulación, ejecución y evaluación presupuestaria está sujeta a que “el gasto corriente presupuestado deberá ser congruente con los ingresos corrientes netos” (art. 9).

El seguimiento del cumplimiento presupuestario y los límites de gasto en transiciones presidenciales, que impiden ejecutar más del 40% del gasto corriente asignado en el presupuesto por parte del gobierno saliente, están establecidos para fortalecer el control institucional (arts. 10 y 11).

Transparencia, endeudamiento y tratamiento previsional

Se prohíbe “programar y/o ejecutar gastos sin contar con su respectiva fuente de financiamiento” (art. 12). Las políticas sociales deben contar con “financiamiento asegurado” y estar incorporadas en el presupuesto (art. 13). El Marco Fiscal de Mediano Plazo debe publicarse anualmente hasta el 31 de mayo (art. 14). El informe sobre metas fiscales debe incluir “una evaluación del cumplimiento de la trayectoria de deuda del SPNF con pensiones” (art. 15).

La deuda flotante y de corto plazo debe actualizarse mensualmente (art. 16), al igual que el reporte del saldo de la deuda del SPNF, desglosado por instrumento, nivel de gobierno y acreedor (art. 17). Las municipalidades están obligadas a informar sobre sus operaciones financieras (art. 18), y las entidades públicas deben remitir información presupuestaria veraz en plazos establecidos (art. 19).

La Superintendencia del Sistema Financiero debe remitir “un informe actuarial del Sistema Previsional” para que sus cifras sean incorporadas en las proyecciones fiscales del Ministerio de Hacienda (art. 20).

Deuda previsional se eleva a los $10,7 millones

Hasta el mes de abril de 2024, la deuda previsional acumulada por el Estado salvadoreño alcanzó un total de US$10,742.22 millones, compuesta por US$2,347.06 millones en Certificados de Obligaciones Previsionales (COP) y US$8,395.16 millones en Certificados de Financiamiento de Transición (CFT), según el Informe de Pensiones emitido por la Oficina Nacional de Estadísticas y Censos (ONEC) del Banco Central de Reserva (BCR).

En comparación con el mismo periodo del año 2023, cuando la suma de los COP y CFT se ubicaba en US$9,055.05 millones (US$2,065.31 millones en COP y US$6,989.74 millones en CFT), el incremento interanual fue de US$1,687.17 millones, equivalente a una tasa de crecimiento del 18.63%. Esta variación evidencia una presión creciente sobre las finanzas del sistema previsional, particularmente atribuible a la emisión de nuevos CFT como mecanismo de financiación del gasto previsional del gobierno central.

La composición porcentual de la deuda previsional muestra una marcada concentración en los CFT, que representan el 78.13% del total en abril de 2024, en comparación con el 77.20% registrado en abril de 2023. Por el contrario, los COP han visto reducir su participación proporcional al pasar del 22.80% al 21.86% del total previsional. Esta redistribución se alinea con la sustitución progresiva de los COP por los CFT como principal instrumento de endeudamiento para atender las obligaciones del sistema de pensiones tras la reforma de 2022.

Desde el punto de vista del flujo financiero, la emisión de CFT ha promediado un crecimiento mensual de aproximadamente US$117.11 millones entre mayo de 2023 y abril de 2024. En contraste, los COP han mostrado un crecimiento neto inferior a US$24 millones en el mismo periodo, lo que reafirma su rol residual dentro de la estructura previsional tras los cambios legales que introdujeron los nuevos instrumentos.

Fitch Ratings y la calificación de la deuda salvadoreña

En enero de 2025, Fitch Ratings mejoró la calificación de riesgo soberano de El Salvador, elevándola de “CCC+” a “B-” en categoría de largo plazo, con una perspectiva estable. La agencia justificó el cambio con base en la “reducción en necesidades de financiamiento” y “recuperación del acceso al mercado”, así como la firma de un acuerdo a nivel de personal con el FMI por un programa EFF de US$1,400 millones.

Fitch destacó que “la sostenida consolidación fiscal podría también mejorar la confianza de los inversionistas en la sostenibilidad de la deuda de El Salvador”. El presupuesto de 2025 contempla “un ajuste de 1.9% del PIB mediante recortes al gasto y mejoras en la administración tributaria”.

Respecto a la deuda, Fitch estima que el SPNF cerró 2024 con una deuda equivalente al 87.7% del PIB, frente al 84.9% de 2023. La agencia advirtió que el nivel de deuda podría aumentar en 2027 debido al pago de intereses capitalizados de los CFT. Este riesgo fue incorporado en su “Formulario de Divulgación de Información de Calificación de Dodd-Frank”, en el que se destaca que “la capacidad de repago podría verse más presionada a mediano plazo”.

En materia de gobernanza, Fitch asigna a El Salvador un puntaje de “5” en los indicadores de “Estabilidad Política y Derechos” y “Calidad Regulatoria y Control de la Corrupción” del World Bank Governance Indicators, lo cual “impacta negativamente en el perfil crediticio del país”.

La calificación para deuda de corto plazo también fue elevada, de “C” a “B”. El techo de país (Country Ceiling) fue ubicado en “B+”, dos niveles por encima del IDR de largo plazo, al considerar “fuertes restricciones e incentivos que disuaden la imposición de controles de capital o cambios en el tipo de cambio que impidan a los acreedores extranjeros recibir pagos”.

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Alessia Genoves

Periodista e investigadora y especializada en marketing y redes sociales

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